Nel diritto amministrativo, il silenzio inadempimento ricorre quando l’amministrazione, pur essendo tenuta per legge a concludere un procedimento mediante l’adozione di un provvedimento espresso, omette di pronunciarsi entro il termine previsto dall’ordinamento.
La questione non attiene, dunque, a un semplice ritardo materiale o a una mera inefficienza organizzativa, quanto piuttosto alla violazione dell’art. 2 della L. 241/1990, secondo cui i procedimenti amministrativi devono essere conclusi con un provvedimento espresso quando conseguano obbligatoriamente a un’istanza di parte o debbano essere iniziati d’ufficio.
Il silenzio inadempimento assume particolare rilievo in quanto incide direttamente sull’effettività della tutela del privato nei confronti della pubblica amministrazione. L’inerzia amministrativa, infatti, può paralizzare l’esercizio di situazioni giuridiche soggettive, impedire la definizione di rapporti amministrativi, ritardare l’accesso a provvedimenti favorevoli o mantenere il cittadino e l’impresa in una condizione di incertezza incompatibile con i principi di buon andamento, imparzialità e trasparenza dell’azione amministrativa.
Con questo articolo ci proponiamo di offrire un inquadramento del silenzio inadempimento e del relativo rimedio processuale, con particolare riferimento agli artt. 31 e 117 del codice del processo amministrativo.
Silenzio inadempimento, silenzio assenso e silenzio rigetto. Le differenze
Per comprendere correttamente la funzione del ricorso avverso il silenzio inadempimento, occorre distinguere tale figura dalle altre forme di silenzio conosciute dal diritto amministrativo. Non ogni mancata risposta della pubblica amministrazione produce i medesimi effetti giuridici poiché, in alcuni casi il silenzio ha valenza significativa: esso viene qualificato dalla legge come comportamento idoneo a produrre effetti equivalenti a quelli di un provvedimento; in altri casi, invece, esso rimane mera inerzia, priva di valore provvedimentale, ma lesiva dell’obbligo di concludere il procedimento.
Il silenzio inadempimento si ha quando l’amministrazione non provvede entro il termine stabilito, pur essendo tenuta ad adottare un provvedimento espresso. In tale ipotesi l’ordinamento non considera il silenzio come accoglimento o rigetto dell’istanza. Il relativo rimedio processuale non consiste, pertanto, nell’impugnazione di un atto tacito, bensì nell’azione diretta ad accertare l’obbligo dell’amministrazione di pronunciarsi.
Diversa è la figura del silenzio assenso, nella quale l’inerzia amministrativa assume, nei casi previsti dalla legge, valore legale di accoglimento dell’istanza. In tale ipotesi il decorso del termine produce un effetto favorevole per il privato, secondo il modello generale previsto dall’art. 20 della L. 241/1990.
Ancora diverso è il silenzio rigetto, che ricorre quando la legge attribuisce alla mancata risposta dell’amministrazione valore di diniego tacito (come del caso della mancata risposta sull’istanza di accesso ai documenti amministrativi).
L’obbligo di provvedere e la scadenza del termine procedimentale
Il silenzio inadempimento si forma quando la pubblica amministrazione rimane inerte oltre il termine previsto per la conclusione del procedimento, sempre che sussista un obbligo giuridico di provvedere.
Il presupposto essenziale dell’istituto è l’esistenza di una norma che imponga all’amministrazione di avviare o concludere un procedimento mediante l’adozione di un provvedimento espresso. In assenza di tale obbligo, l’inerzia amministrativa può assumere rilievo sul piano politico, organizzativo o meramente sollecitatorio, ma non integra propriamente un silenzio inadempimento azionabile dinanzi al giudice amministrativo.
Il riferimento normativo fondamentale è l’art. 2 della L. 241/1990, secondo cui, ove il procedimento consegua obbligatoriamente a un’istanza di parte, ovvero debba essere iniziato d’ufficio, la pubblica amministrazione ha il dovere di concluderlo mediante un provvedimento espresso.
Il termine decorre, nei procedimenti a istanza di parte, dal ricevimento della domanda, mentre nei procedimenti d’ufficio decorre dall’avvio del procedimento stesso. Se non vi sono termini speciali previsti dalla legge o dai regolamenti dell’amministrazione competente, trova applicazione il termine generale di trenta giorni.
Una volta decorso inutilmente il termine di conclusione del procedimento, il silenzio inadempimento si considera formato senza che sia più necessaria, secondo l’attuale disciplina, la previa notificazione di una diffida o messa in mora. L’interessato può quindi chiedere al giudice amministrativo l’accertamento dell’obbligo dell’amministrazione di provvedere, purché l’inadempimento perduri e l’azione venga proposta entro i limiti temporali stabiliti dall’art. 31 c.p.a. (v. infra).
Ciò premesso, risulta chiaro che il silenzio inadempimento non possa essere configurato in presenza di qualsiasi istanza rivolta alla pubblica amministrazione, ma soltanto quando l’amministrazione sia titolare di un obbligo giuridico di provvedere, ossia di un dovere normativamente riconoscibile di concludere il procedimento mediante un atto espresso.
Restano, pertanto, estranee al rimedio avverso il silenzio inadempimento le ipotesi in cui l’istanza del privato sia diretta a sollecitare l’esercizio di poteri di alta amministrazione, di funzioni politiche o di potestà ampiamente discrezionali che l’ordinamento riserva all’iniziativa officiosa dell’amministrazione.
Particolare attenzione deve essere riservata agli atti generali e agli atti di pianificazione. Di regola, la richiesta del privato volta a ottenere l’adozione o la modifica di strumenti generali, come quelli di pianificazione urbanistica, non determina automaticamente un obbligo puntuale di provvedere.
Diversa è invece l’ipotesi degli atti applicativi o esecutivi di una disciplina già vigente, nei quali l’amministrazione sia chiamata a dare concreta attuazione a previsioni normative o pianificatorie già definite. In questi casi, ove ricorrano i presupposti di legge, l’inerzia può integrare silenzio inadempimento, poiché l’amministrazione non è chiamata a compiere una scelta generale di indirizzo, ma a concludere uno specifico procedimento amministrativo.
L’azione avverso il silenzio inadempimento ex art. 31 c.p.a.
L’azione avverso il silenzio inadempimento trova fondamento nell’art. 31 del codice del processo amministrativo, che consente a chi vi abbia interesse di chiedere al giudice amministrativo l’accertamento dell’obbligo della pubblica amministrazione di provvedere.
Si tratta di un’azione che non ha natura impugnatoria in senso proprio, poiché non è diretta contro un provvedimento amministrativo espresso, ma contro l’inerzia dell’amministrazione, intesa come mancato esercizio doveroso della funzione amministrativa entro il termine stabilito dall’ordinamento.
Il contenuto essenziale dell’azione consiste nell’accertamento giudiziale dell’illegittimità dell’inerzia e dell’obbligo dell’amministrazione di concludere il procedimento. Il ricorrente, dunque, non chiede necessariamente al giudice di sostituirsi all’amministrazione nell’adozione del provvedimento finale, ma di dichiarare che l’amministrazione era tenuta a pronunciarsi e di ordinare l’adozione di una determinazione espressa.
Quanto ai termini, l’azione può essere proposta dopo la scadenza del termine di conclusione del procedimento e fintanto che perdura l’inadempimento, ma comunque non oltre un anno da tale scadenza.
Decorso tale limite, l’art. 31 c.p.a. fa salva la possibilità di riproporre l’istanza di avvio del procedimento, ove ne ricorrano i presupposti, con conseguente formazione di un nuovo eventuale silenzio inadempimento in caso di ulteriore inerzia.
Il rito speciale contro il silenzio inadempimento ex art. 117 c.p.a.
I profili processuali del ricorso contro il silenzio inadempimento sono disciplinati dall’art. 117 del codice del processo amministrativo, che prevede un rito speciale, camerale e accelerato, coerente con l’esigenza di assicurare una tutela effettiva contro l’inerzia della pubblica amministrazione.
La specialità del rito dipende dalla particolare natura della controversia, in cui si deve accertare se l’amministrazione fosse tenuta a pronunciarsi e se abbia illegittimamente omesso di farlo entro il termine previsto.
Il ricorso può essere proposto anche senza previa diffida, mediante atto notificato all’amministrazione e ad almeno un controinteressato, ove individuabile in relazione al procedimento amministrativo nel quale il silenzio inadempimento si è formato. La notificazione al controinteressato assume rilievo nei casi in cui l’adozione del provvedimento richiesto possa incidere sulla posizione giuridica di terzi, sebbene l’individuazione di tali soggetti possa risultare meno immediata rispetto ai giudizi impugnatori, nei quali il controinteressato è normalmente desumibile dall’atto gravato.
Il giudizio si svolge in camera di consiglio e viene definito con sentenza in forma semplificata. In caso di accoglimento, il giudice ordina all’amministrazione di provvedere entro un termine determinato, che di norma non può essere superiore a trenta giorni.
L’art. 117 c.p.a. consente inoltre al giudice di nominare, già con la sentenza o con successivo provvedimento, un commissario ad acta, destinato a intervenire qualora l’amministrazione persista nell’inadempimento anche dopo la pronuncia.
I poteri del giudice amministrativo nel ricorso avverso il silenzio
Come anticipato, nel giudizio avverso il silenzio inadempimento il giudice amministrativo è chiamato ad accertare se la pubblica amministrazione fosse tenuta a provvedere e se il termine di conclusione del procedimento sia inutilmente decorso.
Il nucleo essenziale della tutela consiste, pertanto, nell’accertamento dell’obbligo di provvedere e nella conseguente condanna dell’amministrazione ad adottare un provvedimento espresso. Tale provvedimento potrà essere favorevole o sfavorevole al richiedente, poiché il rimedio contro il silenzio inadempimento non attribuisce automaticamente il bene della vita domandato, ma assicura anzitutto la conclusione del procedimento.
Vi sono casi in cui il giudice può spingersi oltre il semplice ordine di provvedere e pronunciarsi anche sulla fondatezza della pretesa sostanziale dedotta in giudizio. Ai sensi dell’art. 31, comma 3, c.p.a., ciò è possibile soltanto quando si tratti di attività vincolata, oppure quando risulti che non residuano ulteriori margini di esercizio della discrezionalità amministrativa e non siano necessari adempimenti istruttori che debbano essere compiuti dall’amministrazione.
Questa previsione esprime un punto di equilibrio tra effettività della tutela giurisdizionale e rispetto della funzione amministrativa. Il giudice non può sostituirsi ordinariamente all’amministrazione nelle valutazioni discrezionali, né può compiere accertamenti istruttori che spettano all’apparato amministrativo. Tuttavia, quando la discrezionalità risulti esaurita in concreto, la tutela può estendersi alla fondatezza della pretesa.
Cosa accade se sopravviene un provvedimento espresso durante il giudizio?
La proposizione del ricorso contro il silenzio inadempimento non determina il venir meno del potere dell’amministrazione di pronunciarsi sull’istanza rimasta inevasa. Anche dopo l’instaurazione del giudizio, infatti, la pubblica amministrazione conserva il potere-dovere di concludere il procedimento mediante l’adozione di un provvedimento espresso.
Quando il provvedimento espresso sopravviene nel corso del giudizio, occorre distinguere a seconda del suo contenuto. Se l’amministrazione adotta un provvedimento favorevole, idoneo ad attribuire al ricorrente il bene della vita richiesto, il giudizio può concludersi con una pronuncia di cessazione della materia del contendere. In tale ipotesi, l’interesse alla decisione sull’inerzia viene meno perché l’amministrazione ha ormai soddisfatto la pretesa procedimentale e sostanziale fatta valere.
Diversa è l’ipotesi in cui il provvedimento sopravvenuto sia sfavorevole. In questo caso, il ricorso avverso il silenzio inadempimento diviene normalmente improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, poiché l’inerzia è cessata; tuttavia, il privato potrà contestare il nuovo provvedimento con autonoma impugnazione oppure mediante motivi aggiunti nel medesimo giudizio.
Se il provvedimento viene impugnato con motivi aggiunti, il processo prosegue secondo il rito previsto per l’atto sopravvenuto, con eventuale conversione del rito. Resta inoltre ferma, ove ne ricorrano i presupposti, la possibilità di coltivare domande risarcitorie per il danno derivante dal ritardo o dall’inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento.
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